Derechos de niña/os y adolescentes

FORTALEZAS Y DÉFICITS DE LOS SERVICIOS LOCALES DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS

Relación entre los déficits del empleo decente en la provincia de Buenos Aires y el déficit de capacitación institucional y política pública

 

SERVICIOS LOCALES DE PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DERECHOS DE NIÑA/OS Y ADOLESCENTES, EMPLEO DECENTE y FORMACION EN DERECHOS HUMANOS:

En primer lugar y a fin de explicitar el marco jurídico de estas líneas, me referiré brevemente a las categorías conceptuales utilizadas:

La expresión “empleo decente” es un concepto acuñado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el que se resumen las características de una relación laboral acorde con los estándares laborales internacionales, con el objetivo de que el trabajo se desarrolle en condiciones de libertad, igualdad y seguridad, conforme a la dignidad de la persona humana. El empleo cuyas condiciones se hallan por debajo de esos estándares debe considerarse violatorio de los derechos humanos del trabajador y como trabajo no libre.

La expresión “empleo vulnerable” es una categoría utilizada por la OIT que incluye el trabajo por cuenta propia y el trabajo familiar no remunerado. El trabajo vulnerable es realizado en proporción mayor por las mujeres que por los hombres y se caracteriza por su baja productividad, por la aridez y la falta de seguridad, de protección social y de respeto de los derechos laborales, o en términos de la OIT por los “déficits del empleo decente.”

Por falta de recursos (programas para adoptar las medidas adecuadas) y por desconocimiento de lo que significó la reforma en materia de protección de derechos de la infancia, debido a la falta de capacidades institucionales derivadas principalmente de los “déficits de empleo decente” de los operadores de los Servicios Locales (contratos temporarios, en consecuencia sin estabilidad en el empleo, ingreso sin concurso en contravención a lo que establece la ley 13298, plantas inadecuadas en cantidad de personas y espacios inadecuados para atender a niña/os y adolescentes, sus familias o a referentes significativos) y de formación de su personal en derechos humanos, específicamente en los nuevos conceptos que han de ser operativizados en las prácticas de “atención de casos”, los Servicios Locales abandonan sistemáticamente a las mujeres cabeza de familia, es decir mujeres solas, a cargo de sus hijos (ya sea solteras o viudas).

En efecto, el nuevo paradigma consagrado por la ley 13298 bonaerense que crea el Sistema de Protección Integral de Derechos de los Niña/os y Adolescentes en la provincia de Buenos Aires, consitutye un cambio radical en las medidas a adoptar en la atención de los casos concretos en que los derechos de la infancia se hallan amenazados o vulnerados, sin obviar que mayoritariamente llegan al Servicio Local los casos de familias en las que los derechos fundamentales de sus integrantes han sido, y continúan siéndolo, sistemáticamente vulnerados.

La nueva ley, adoptada por la Provincia de Buenos Aires, para adecuar la normativa provincial en esta materia a la Convención de los Derechos del Niño y a todos los instrumentos internacionales de derechos humanos con los que el Estado se ha comprometido y cuyo incumplimiento le genera responsabilidad internacional, crea los nuevos órganos del sistema (entre ellos, los Servicios Locales de Protección de Derechos, que son la unidad técnica del sistema), que en la actualidad se encuentran en proceso de formación,  desde hace años y sin que a la fecha se le hayan destinado los recursos que los fortalezcan y contribuyan a su funcionamiento en el marco establecido jurídicamente; por el contrario, se continúa con los antiguos programas focalizados y desarticulados de los principios generales consagrados en el sistema en armonía con la normativa internacional.

La nueva protección de los derechos de la niñez provincial es multifocal y debe configurarse en torno al apoyo, habilitación, empoderamiento y fortalecimiento de las familias (art.3, 9 y 34 Ley 13298), a fin de que puedan contener a sus hijos y no le sean sustraídos (el juez Canguro, fallo Gault, 1967) como ocurría en general cuando se hallaba vigente normativamente el Patronato.

Destaco en cursiva normativamente, por considerar pertinente en este punto aclarar que las prácticas actuales continúan adscriptas al Patronato y a las prácticas del paradigma correlativo de la situación irregular, caracterizado por estigmatizar, abandonar y culpabilizar de su suerte a las familias pobres o con discapacidad, por la ceguera de los operadores a  las realidades que se desocultan a la luz de las nuevas conceptualizaciones de justicia y de igualdad material,  en la medida que se conozcan y que se interioricen apropiadamente.

Los nuevos enfoques han sido receptados por el nuevo derecho pero no se han incorporado a las miradas, ni a las política públicas, ni a los programas, ni a las medidas. Me refiero al enfoque de los sistemas de protección integral de derechos,  a las perspectivas de derechos, de género, de discapacidad, entre otras, con los que el Estado Federal se ha comprometido al ratificar tratados internacionales de derechos humanos  y que el Estado provincial desconoce, a pesar de la legalidad vigente y de las obligaciones asumidas con las personas bajo su jurisdicción en la provincia de Buenos Aires – obligaciones que en el contexto de un Estado Constitucional de Derecho se encuentran contenidas en los textos legales y no se configuran a partir de las interpretaciones personales del gobernante de turno.  (arts. 75 inc.22, 23  y 24, y 128 Constitución Nacional, art.36 de la Constitución Nacional, arts.9 y 34 de la ley  13298)

La protección integral de derechos que crea la ley 13298, como lo establecen los arts. 1, 11, 12 y 14, es una protección de los derechos humanos calificada por la integración de los derechos protegidos que se consideran indivisibles e interdependientes, máxime en el caso de la infancia en la que una protección puntual simplificada, discontinua o reducida a proteger un solo derecho desenmarcado de los conceptos de desarrollo humano sustentable y “ciclo de vida”, es sinónimo de desprotección. La  Convención sobre los Derechos del Niño es el primer tratado de derechos humanos que reúne en un mismo instrumento jurídico los derechos civiles y políticos, los derechos económicos, sociales y culturales y el derecho al desarrollo (art.6).

Es importante no soslayar que cuando se interpreta una norma juridica deben conocerse los métodos de hermenéutica jurídica, que no admiten el desconocimiento del valor de las palabras utilizadas y que indican especialmente el respeto debido al  sentido corriente de los términos, entendiéndose por “sentido corriente” que, aunque el texto parezca literalmente claro, su sentido corriente no puede ser una regla por si misma sino que las palabras deben involucrarse dentro del contexto del sistema al que pertenecen, en especial, dentro del objeto y fin perseguidos por la norma, de modo que “la interpretación no conduzca de manera alguna a debilitar el sistema de protección consagrado” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia “Campo Algodonero”, dic.2009).

SERVICIOS LOCALES DE PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DERECHOS DE NIÑA/OS Y ADOLESCENTES, Y POLITICAS PÚBLICAS INTEGRALES DE CORRESPONSABILIDAD

No está de más tener en cuenta, atento a su relevancia para la comprensión  y para la efectiva implementación del sistema de la ley 13298, que en materia de derechos humanos la Corte Suprema de Justicia de la Nación interpreta los tratados internacionales de derechos humanos respetando las cargas semánticas que les asignan sus “intérpretes autorizados en el plano universal” (órganos de los tratados: los Comités, Corte Interamericana de Derechos Humanos y Comisión Interamericana de Derechos Humanos), a fin de asegurar mediante una jurisprudencia que se consolida,  la previsibilidad  de un derecho que regula la protección básica y primordial de los derechos dimanantes de la dignidad inherente y que se interpreta  de manera sistemática y evolutiva.

Atento a estas particularidades del derecho internacional de los derechos humanos, en el plano de la formación de los operadores del sistema, es evidente la necesidad impostergable de una capacitación continuada y monitoreada y resulta recomendable la inclusión de los mismos conocimientos en los programas de admisión o concursos a cargos públicos, especialmente en los examenes de acceso a la magistratura judicial por recaer sobre el Poder Judicial el deber de garantía de los derechos humanos y el control de convencionalidad, además del control de constitucionalidad (Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencias “Almonacid Arellano” – control judicial de convencionalidad- y “Trabajadores Cesados del Congreso” -control judicial de convencionalidad de oficio, ambos casos del año 2006)

Desde el punto de vista de la justicia, la carga semántica de la indivisibilidad e interdependencia de los derechos de la persona humana ha venido robusteciéndose desde la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Teherán, pasando por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena, hasta el momento actual en el cual en los ámbitos de protección de derechos humanos, tanto internacional como regionales, ya no se habla de generaciones de derechos humanos, sino de protección integral de derechos humanos, es decir de todos los derechos humanos: civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, y derecho al desarrollo. Todos ellos deben ser considerados desde una mirada integradora para diseñar la medida adecuada al caso concreto. En esta línea, entre las nuevas institucionalidades creadas por la ley 13298, se destaca por la relevancia de sus funciones, la Comisión Interministerial para la Promoción y Protección de los Derechos del Niño (art.23 ley 13298 y art.17 dec.300/05).

El Estado Provincial se resiste a estas nuevas conceptualizaciones adoptadas por el derecho vigente, que deben seguirse insoslayablemente al crear las nuevas instituciones bonaerenses y al reconvertir o resignificar las antiguas (art 128 Constitución Nacional y art 14 ley 13298). 

Por lo tanto, en lugar de persistir en políticas públicas focalizadas o unifocales, los integrantes de los tres Poderes de la provincia de Buenos Aires  deben conocer las transformaciones que se han operado en el derecho local y aplicarlo,  adoptando políticas públicas consustanciadas con los compromisos asumidos, es decir políticas públicas integrales de corresponsabilidad, signadas por la intersectorialidad y el fomento de las prácticas interdisciplinarias, que, más allá de los discursos, en general siguen siendo extrañas para el sistema conforme opera en la realidad o, en el mejor de los casos, se canalizan por la vía de la multidisciplina y de la intervención fragmentada de dos sectores.

En un plano de análisis presidido por el principio de realidad, puede afirmarse que las políticas, los programas y las medidas que se adoptan no se caracterizan por la intersectorialidad, ni por la interdisciplina, ambas consustanciales a la protección de derechos integral y corresponsable que inspiró al legislador de la ley 13298 cuando decidió adecuarse a los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado.

La calidad de la actuación de los Servicios Locales de Protección de Derechos se halla explicada cabalmente y determinada fatalmente por los déficits y las omisiones de la política pública provincial señalados en esta nota, tanto en materia de empleo decente y como en la cuestión de la infancia y la adolescencia cuando los derechos de la/os niña/os se hallan amenazados o vulnerados en un caso concreto, con excepción por supuesto y dejando a salvo por el respeto que merecen el trabajo denodado de estas unidades técnicas en algunos municipios.

Respecto del tema del abandono de las mujeres “cabeza de familia” a cargo de sus hijos, el giro de la ley 13298 -en sintonía con la Convención sobre los Derechos del Niño (art.18)- radica precisamente en fortalecer, habilitar y apoyar a las familias mediante políticas, programas y medidas para que puedan dar la adecuada contención a sus hija/os incluidos en la comunidad a la que pertenecen. Precisamente esa es la diferencia con el Estado “canguro” (Patronato del Estado) que retiraba a la/os niña/os de sus hogares, cuando constataba que la familia no reunía las condiciones requeridas (situación irregular, abandono, negligencia, etc.), sin invertir en la familia, es decir sin aplicar programas y medidas para fortalecer, ayudar y así habilitar a esa familia, fortalecimiento que debe ser máximo cuando se trata de una mujer sola. (arts.3, 9 y 34 Ley 13298).

Este es el objetivo del sistema definido en el art.3 de la ley 13298: “La política respecto de todos los niños tendrá como objetivo principal su contención en el núcleo familiar, a través de la implementación de planes y programas de prevención, asistencia e inserción social.” Se trata de un sistema de corresponsabilidad respecto de los niños, en el que se comprometen Estado, comunidad y familia.

En el mismo sentido el art.9 prescribe: “La ausencia o carencia de recursos materiales del padre, madre, tutor o guardador, sea circunstancial, transitoria o permanente, no constituye causa para la exclusión del niño de su grupo familiar, o su institucionalización.”

En el capítulo dedicado a las Medidas de Protección Integral de Derechos que disponen los Servicios Locales, en el art.34 se explicita: “Se aplicarán prioritariamente aquellas medidas de protección de derechos que tengan por finalidad las preservación y fortalecimiento de los vínculos familiares con relación a todos los niños.

Cuando la amenaza o violación de derechos sea consecuencia de necesidades básicas insatisfechas, carencias o dificultades materiales, laborales o de vivienda, las medidas de protección son los programas dirigidos  a brindar ayuda y apoyo incluso económico, con miras al mantenimiento y fortalecimiento de los vínculos familiares.” (El destacado prioritariamente me pertenece)

El art.35 (8 incisos: a-h) enumera las medidas a adoptar por parte del Servicio Local en los casos en que se haya comprobado la amenaza o violación de derechos, colocando en primer lugar en el inciso a) las medidas de “apoyo para que los niños permanezcan conviviendo con su grupo familiar”. En último lugar, como inciso h) se prevé como medida “con carácter excepcional y provisional la permanencia temporal en ámbitos familiares alternativos o entidades de atención social y/o salud, con comunicación de lo resuelto, dentro de las veinticuatro (24) horas, al Asesor de Incapaces y al Juez de Familia competente”, que deberá resolver sobre la legalidad de la medida.

De la lectura de las disposiciones normativas que anteceden -letra muerta en las políticas públicas y en las prácticas locales de la provincia de Buenos Aires- se colige que la medida prevista por el Sistema de Protección de Derechos en el inc.h del art.35 es la última y la más excepcional. Sin embargo, en la práctica se ha transformado en la primera y más utilizada, debido a la carencia local de recursos y programas aplicables. Con ello, se desvirtúa el sistema, se incumple con la ley provincial y con las obligaciones derivadas del derecho internacional de los derechos humanos.

Para no perder de vista la gravedad de esta constatación, recordemos que la Corte Interamericana de Derechos Humanos considera que no basta con adecuar toda la normativa interna al tratado, “sino que, además, las prácticas estatales relativas a su aplicación deberán adecuarse al derecho internacional. Es decir, no basta con que el ordenamiento jurídico interno se adecue al derecho internacional, sino que es menester que los órganos o funcionarios de cualquier poder estatal, sea ejecutivo, legislativo o judicial, ejerzan sus funciones y realicen o emitan sus actos, resoluciones y sentencias de manera efectivamente acorde con el derecho internacional aplicable”. (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-18/03, 17/9/2003, párr.171) 

La consecuencia de esta inobservancia provincial es la responsabilidad internacional del Estado Federal por incumplimiento de las obligaciones derivadas de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados, respecto de las personas bajo su jurisdicción.

Finalmente para concluir estas líneas, recordemos que el art.128 de la Constitución Nacional establece que: “Los gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación.”